13.02.2020

О сохранении самовольной постройки

Определение Верховного Суда РФ от 17.12.2019 № 306-ЭС19-15447
"Определение интересно в первую очередь потому, что ВС РФ подтвердил старые и сформулировал новые аргументы применительно к ситуации сохранения (а не сноса) самовольной постройки"
Татьяна Краснова
к.ю.н., преподаватель кафедры гражданского права
В конце 2019 г. ВС РФ обратился сразу к нескольким вопросам, касающимся самовольного строительства. Пожалуй, самым значимым среди принятых ВС РФ актов является анализируемое Определение. Интересно оно в первую очередь потому, что ВС РФ подтвердил старые и сформулировал новые аргументы применительно к ситуации сохранения (а не сноса) самовольной постройки.

Фабула дела.

Администрация г. Волгограда предоставила ООО «Прибой» в аренду земельный участок для строительства торгово-офисного здания. На земельном участке в соответствии с градостроительным планом, на основании разрешений на строительство возведены и введены в эксплуатацию три корпуса торгово-офисного здания. На все корпуса зарегистрировано право собственности Общества.

В градостроительном плане перечислены основные виды разрешенного использования земельного участка, в том числе «для размещения объектов торговли, общественного питания, административно-управленческих и общественных объектов».

Органами власти проведена проверка, в результате которой установлено, что к одному из корпусов здания примыкает одноэтажный павильон, состоящий из двух частей. Одна часть павильона расположена на земельном участке, предоставленном в аренду Обществу. Другая часть – выходит за границы указанного земельного участка.

Администрация обратилась в суд с иском об обязании Общества демонтировать ту часть павильона, которая расположена за границами арендуемого земельного участка. Арбитражный суд Волгоградской области решением от 03.11.2017 по делу № А12-21769/2017 требования удовлетворил. Общество демонтировало данную часть павильона.

Администрация обратилась в суд с иском об обязании Общества демонтировать и другую часть павильона, которая расположена в границах арендуемого земельного участка. В обоснование Администрация указала, что данная часть павильона является нестационарным объектом, возведенным без правовых оснований.

Общество, возражая против заявленных требований, указало, что спорный объект является капитальным, возведен в соответствии с выданным Администрацией разрешением на строительство, а также проектной и технической документацией.

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций требования Администрации удовлетворили. При этом они исходили из следующего. Объект не введен в эксплуатацию. Факт выдачи Обществу разрешения на строительство не может быть принят во внимание, поскольку Администрация признала указанное разрешение утратившим силу ввиду того, что оно было выдано в отношении фактически существующего объекта и без учета акта проверки, которым выявлено наличие самовольно возведенной постройки. Кроме того, разрешение на строительство выдано на возведение пристройки к торгово-офисному зданию, а Общество использует пристройку для размещения кафе, т.е. с нарушением вида разрешенного использования земельного участка. Общество не представило и доказательств легализации спорного объекта.

ВС РФ отменил акты судов нижестоящих инстанций, направил дело на новое рассмотрение. При этом ВС РФ представил аргументы, с которыми стоит согласиться. Проанализируем эти аргументы.
ВС РФ подтвердил позицию о том, что арендатор вправе признать право собственности на возведенную им на арендованном земельном участке самовольную постройку.
1. Пунктом 1 ст. 222 ГК РФ установлены условия, при наличии каждого из которых постройка может быть признана самовольной. Для правильного разрешения спора о сносе самовольной постройки, возведенной на публичном земельном участке, при наличии воли лица, осуществившего возведение самовольной постройки, на ее сохранение необходимо исследовать вопрос о соответствии либо несоответствии этой постройки признакам, указанным в п. 3 ст. 222 ГК РФ.

В Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденном Президиумом ВС РФ 19.03.2014, сформулирована позиция о возможности признания права собственности на самовольное строение, возведенное лицом на земельном участке, предоставленном ему по договору аренды для строительства объекта недвижимости. КС РФ в Определениях от 29.01.2015 № 101-О и от 27.09.2016 № 1748-О также указал, что п. 3 ст. 222 ГК РФ направлен на защиту прав граждан, а также на обеспечение баланса публичных и частных интересов и тем самым на реализацию ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, поэтому право собственности на самовольное строение, возведенное лицом без необходимых разрешений на земельном участке, который предоставлен ему по договору аренды для строительства объекта недвижимости, может быть признано судом, если строение создано без существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил и если сохранение этого строения не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Таким образом, право на самовольную постройку может быть сохранено за лицом, которому арендодатель предоставил земельный участок по договору аренды для возведения капитальных объектов, поэтому при рассмотрении споров такой категории необходимо учитывать условия договора аренды и волю собственника земельного участка на возведение строений конкретного типа.

По условиям договора аренды земельный участок предоставлен Обществу для строительства торгово-офисного здания, три корпуса которого введены в эксплуатацию. Администрация не отрицала возможность строительства на данном участке еще одного корпуса торгово-офисного здания и, более того, выдала Обществу разрешение на строительство спорного объекта на арендованном ответчиком земельном участке.

Тем самым ВС РФ подтвердил позицию о том, что арендатор вправе признать право собственности на возведенную им на арендованном земельном участке самовольную постройку.


2. КС РФ неоднократно указывал, что обязанность снести самовольную постройку представляет собой санкцию за совершенное правонарушение, которое может состоять в нарушении как норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, так и градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство (Определения от 03.07.2007 № 595-О-П, от 17.01.2012 № 147-О-О, от 29.03.2016 № 520-О, от 29.05.2018 № 1174-О и № 1175-О, от 25.10.2018 № 2689-О, от 20.12.2018 № 3172-О). При этом введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законом интересам, а также характеру совершенного деяния (Постановление КС РФ от 30.07.2011 № 13-П).

Следовательно, суды в каждом конкретном деле, касающемся сноса самовольной постройки, должны исследовать обстоятельства создания такой постройки, выяснять, допущены ли при ее возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, нарушает ли права и охраняемые законом интересы других лиц сохранение самовольной постройки, не создает ли такой объект угрозу жизни и здоровью граждан.

На необходимость устанавливать указанные обстоятельства при разрешении вопроса о сносе самовольной постройки или ее сохранении указано и в п. 26 Постановления Пленума ВС РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». В данном пункте также разъяснено, что отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку, следовательно, и единственным безусловным основанием для сноса.
Поскольку снос объекта самовольного строительства является крайней мерой, устранение последствий нарушения должно быть соразмерно самому нарушению, не создавать дисбаланса между публичным и частным интересом, приводящего к нарушению устойчивости хозяйственного оборота и причинению несоразмерных убытков, отсутствие разрешения на строительство как единственное основание для сноса, не может бесспорно свидетельствовать о невозможности сохранения постройки. Значимым обстоятельством в данном случае является установление факта обращения лица, создавшего самовольную постройку, в уполномоченные органы в целях ее легализации, в частности за получением разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию.
Опираясь на то, что Администрация в период рассмотрения спора признала утратившим силу выданное ею разрешение на строительство объекта, суды признали данный объект самовольной постройкой и обязали ответчика снести его. Между тем подготовка Обществом проектной и иной технической документации, обращение за разрешением на строительство в уполномоченный орган, который выдал такое разрешение, подтвердив представление необходимых документов и соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, указывает на то, что ответчик предпринял меры к легализации постройки.

Согласно положениям п. 10 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации», признание незаконным разрешения на строительство само по себе не влечет квалификацию постройки как самовольной, но в случае если при создании постройки были существенно нарушены градостроительные и строительные нормы и правила, и ее сохранение создает угрозу жизни и здоровью граждан, она подлежит сносу.

Принимая решение о сносе, суды не учли, что отсутствие разрешения на строительство как единственный признак самовольности постройки не может бесспорно свидетельствовать о невозможности сохранения постройки, так как необходимость сноса самовольной постройки гражданское законодательство связывает не с формальным соблюдением требований о получении разрешения на строительство, а с установлением обстоятельств, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки, ввиду ее несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц.
Поскольку заключением судебной экспертизы подтверждено, что спорная постройка соответствует требованиям безопасности, а уполномоченный орган публичного образования, выдавая разрешение на строительство, подтвердил своими действиями соответствие представленной Обществом проектной документации градостроительным и строительным нормам и правилам, судам необходимо было установить, не нарушает ли сохранение самовольной постройки права и охраняемые законом интересы других лиц (например, смежных землепользователей) и публичные интересы, соразмерно ли требование о сносе самовольной постройки нарушениям, допущенным ответчиком. Если допущенные нарушения неустранимы и влекут нарушение прав и охраняемых законом интересов других лиц, постройка подлежит сносу. При этом отсутствие разрешения на ввод спорного объекта в эксплуатацию не может служить основанием для его сноса.
Вывод судов об использовании постройки в качестве кафе, т.е. в нарушение вида разрешенного использования участка «строительство торгово-офисного здания», указанного в договоре аренды и разрешении на строительство, также не может повлечь принятия судебного решения о сносе пристройки. Использование объекта по назначению, не предусмотренному договором аренды земельного участка, может являться основанием для запрета использования такого объекта. Кроме того, в градостроительном плане земельного участка в качестве одного из основных видов разрешенного использования указано «размещение объектов общественного питания», и Общество, приватизировавшее земельный участок, вправе в соответствии с земельным и градостроительным законодательством выбрать любой из указанных в градостроительном регламенте основных видов разрешенного использования участка.
Тем самым ВС РФ обосновал, что, во-первых, снос самовольной постройки является мерой ответственности, следовательно, для привлечения лица к ответственности необходим состав правонарушения. Во-вторых, снос самовольной постройки – это крайняя мера, формальных нарушений для ее применения недостаточно. В-третьих, отмена выданного ранее в установленном порядке разрешения на строительство не подтверждает самовольность постройки, а скорее свидетельствует о непоследовательном или даже недобросовестном поведении органа власти. В-четвертых, ВС РФ акцентировал внимание на мероприятиях, которые необходимо осуществить для легализации самовольной постройки. При этом из анализируемого Определения не следует делать вывод о том, что можно строить без разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию. Другое дело, что конкретно для этого кейса отсутствие таких документов не является достаточным для признания постройки самовольной. В-пятых, ВС РФ отметил, что в случае несоответствия постройки виду разрешенного использования земельного участка – при соответствии ее одному из допустимых основных видов разрешенного использования данного участка - орган власти может запретить использовать этот объект, но не требовать его сноса.

Неясно одно - зачем ВС РФ передал дело на новое рассмотрение, если из материалов дела, в том числе из результатов судебной экспертизы, следует, что сохранение постройки не нарушает права и охраняемые интересы других лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан.



Татьяна Краснова
к.ю.н., преподаватель кафедры гражданского права